随着讨伐袁术的大潮落幕，敖烈率军沿海路返回了辽东，然后从辽东沿陆路回到燕京。因为江东的局势已经稳定了下来，孙策已经掌控了大局，因此，甘宁和鲁肃率领的水军，也随同敖烈一起返回了幽州。
刚刚到达燕京，李儒就拿着一张幽州出产的薄纸走了过来，上面写着暗影成员传回来的两条消息。第一条，刘协已经同意了敖烈的保奏，让孙策出任扬州牧之职，统领江东、淮南等地；第二条，则让敖烈有些吃惊，曹操部下的曹仁、臧霸联手，在青、徐交界处，一战消灭了袁绍派往淮南的大军，审配仅仅率领着三四千残兵返回邺城，颜良、文丑都被曹操收降了，另有一万袁军，也一同投降了曹操。
敖烈知道，曹操要对袁绍动手了，或者说，他是在为动手前，做着准备。不过，在联合曹操一起攻打袁绍之前，敖烈还有着一些问题必须要提前解决。北疆的鲜卑虽然已经臣服，其地盘也已经变成了大汉的第十四个州——光州，但是，并不是说自此以后，北疆就安稳如山了，西北还有匈奴盘踞，和匈奴比邻的，还有被敖烈打的元气大损的乌桓人。
尽管匈奴和乌桓因为敖烈的打压，实力大不如以前，但毕竟也是一个隐患，这个隐患不除，敖烈可没有办法安心攻打冀州。袁绍和乌桓的关系很好，如果在敖烈攻打冀州的时候，乌桓人受袁绍之托，在自己背后搞点什么小动作，那可是相当的麻烦。所以，敖烈当初和曹操争夺这场战役的主动权。把开战的时间和方式捏到自己手里，就是为了留出时间来，先把乌桓和匈奴彻底铲平。
当夜，敖烈找来诸葛亮、贾诩、荀彧、李儒和徐庶几人，连夜商讨针对匈奴和乌桓的方案。开始的时候。众人的思路在处在正确的道路上，可是商量来商量去，众人却先后发现了一系列的问题，以至于征讨乌桓、匈奴之事，竟然不能顺利的进行下去。幽、并二州在经过平定北疆的战役之后，士兵非但没有减少。反而增加了许多，这多出来的一部分人，大多都是汉化后的鲜卑族战士，虽然可战的军士增多是件值得高兴地事，但是各种问题却也相继暴露了出来。
首先，就是军饷的发放。以及军粮的供给问题。鲜卑族人各个骁勇善战，凡是成年的男子，稍加训练，都是一名不错的骑兵，即使在怎么优中选优，以鲜卑人庞大的人口基数，最后被选到军中服役的。依然有五万之众，这五万军士的粮饷、装备、战马等等等等，都需要尽快筹措，以便把他们尽早训练成军。虽然在光州，也就是以前的鲜卑境内，敖烈得到了大量被冻死的牛羊，诸葛亮把这些牛羊身上所有值钱的东西，都通过万通商会和甄氏商会变成了钱粮，但也仅仅是比较宽裕的完成鲜卑人内迁之后的问题而已，根本就没有多少多余的钱粮来供养这五万骑兵。
其次。鲜卑人虽然在一系列比较平和的政策下，逐渐融入了汉人之中，但毕竟时日还短，还没有形成彻底的融合，如果在这个时候。敖烈率领大军离开的话，难免会有一些别有用心的人，会借机挑起境内汉人和鲜卑人的矛盾，这对敖烈的统治，势必会造成影响，不利于日后的发展。
再次，敖烈在一年之内连续平定高句丽、扶余和北疆，不少武将、能臣都被留在了当地，用以安抚当地民众的情绪和震慑宵小，像魏延、张绣、邓芝等人，分别留在扶余、高句丽等各地，出征乌桓和匈奴，这些猛将和能臣是必不可少的，敖烈必需要找到合适的替代者，让替代者接替魏延等人的工作。
另外，敖烈还要留下足够多的将士，镇守燕京，对内可以安民，对外可以保境。尚未完全汉化的鲜卑人中，还存在着少数极端份子，如果他们和冀州的袁绍联合起来，那将是一件十分棘手的事情。所以，这次征讨乌桓和匈奴的人手，不能太多，最多只能抽调出全部军队的四分之一。也就是说，敖烈麾下虽然有二十四万大军，但最多，也只能动用六万人而已。想要以六万将士迅速平定匈奴和乌桓，实在是有些困难。
基于以上几点原因，敖烈等人的话题，逐渐转换到了政策改革上来了，随着光州并入敖烈的治下，原有的幽并都督令，显然已经有些不太适应了，现在的情形，亟待敖烈在原有的政策中保留精华，然后在加入一些新的政令进去，从而促进幽、并、光三州稳定的向前发展。
于是，在接下来的几天，敖烈推迟了战前的准备，转而开始和麾下数十名文武官员，共同商讨新政的制定。在商讨的过程中，最为沉默寡言的，就是田丰了，可是一旦他开口提出意见，就一定是一针见血，直指问题的要害，即使是面对敖烈的辩论，也丝毫不肯松口，直到这个问题，在众人的反复磋商之下，得到妥善的解决为止。
七天之后，新的政令出台了，现在敖烈掌管着三个州的地盘，而且以后还要攻打匈奴和乌桓，所以，幽并都督令这个名称，显然已经不再适用了，新的政令在大家的商讨之下，被命名为燕京律。敖烈的政治、经济和军事中心，都在燕京，以燕京的名称命名新的律法，也确实是在合适不过了。在汉代，令和律的范畴可是大不相同，令只能作为小范围之内通行的法令，比如九禁十八斩，就职适用于军中，而不能运用在民生中。而律，则是大范围之内实行法令的统称，能被成为律的法令，至少也是一