以李曜的手段，为何在这个问题上也颇为棘手？一是屯田、营田十分重要，不能出现大的麻烦；二是制度的问题，还得靠制度解决，而这个制度很是不好解决。
所谓屯田、营田，是中国古代社会两种不同的田制。在历史上，其产生、发展情况各有不同。屯田自汉代产生，至明清时期依然存在，存在的目的主要是为了就近解决军需；营田主要存在于唐宋时期，存在目的主要是为了安置流民、发展生产、以丰国库。二者虽都在唐代同时存在，并且都属于国有土地系统，但却是两种有区别的土地经营制度。然而实际上，即便在后世一些学者的文章或论著中，都常有将二者通用互代，造成概念上的模糊，甚至包括《辞海》，也将二者混淆，其实屯田和营田绝不是一回事。
诚然，在唐代，屯田与营田是两种并存的土地经营制度，之所以二者常常容易被混淆，是由于二者之间有许多相似之处。具体来说其相似之处主要有四点，即经营者、设置目的、设置地点和经营方式都很类似。[注1]
屯田与营田虽然在上述方面有相似之处，然毕竟是两种不同的土地经营制度，其不同主要是组织管理系统的不同。
首先是在中央的直属机构不同。屯田在中央的直属机构是尚书省下的工部。如工部有尚书一人，正三品；侍郎一人，正四品下。掌山泽、屯田、工匠、诸司公廨纸笔墨之事。可见，尚书省的工部侍郎是管理屯田的最高级官员。工部之下设屯田部，屯田部设屯田郎中一人、员外郎一人、主事二人、令史七人、书令史十二人、计史一人、掌固四人，具体负责屯田之事。
然而，营田在中央的直属机构则是尚书省下的户部。比如唐代营田使职名前常常冠以支度或度支之名。如中宗神龙初，姜师度累迁易州刺史、兼御史中丞，为河北道监察兼支度营田使。中宗景龙年间，韦凑拜太原尹兼节度支度营田大使。穆宗时，贺拔志为度支水运营田使。傅孟恭充本州押蕃落及监牧副使、兼度支银州营田使。支度使是唐代地方财政使职名称，掌军资调度转输，是支度军粮使的简称。支度营田使即支度使与营田使合一。唐前期营田使名前冠以支度，表明其**性较强。度支是户部下属的四曹之一，掌管土地赋税等事宜。营田使名前冠以度支，是因为这一时期营田使归户部管理。
除此之外，营田地里的收获物上交度支。敬宗宝历元年，沧景节度使“元卿上言，营田收廪粟二十万斛，请付度支充军粮”。这也是因为营田归属户部。
其次，地方级管理机构也不同。
屯田在中央隶属工部，但工部只是总领机构；屯田在地方上还有专门的管理机构。如大唐开元二十五年令：“诸屯隶司农寺者，每三十顷以下，二十顷以上为一屯；隶州镇诸军者每五十顷为一屯。应置者，皆从尚书省处分。”这是说，尚书省是屯田的最高管理机构，之下的机构分别有司农寺、州、镇、诸军等。司农寺一般管理畿内屯田；州镇诸军管理的是边地屯田。
营田的地方级管理机构也因营田设置地点的不同而不同。设在京畿附近的一般由司农少卿主管。如高宗时，韦弘机擢司农少卿，主东都营田苑。设在州、军、道的营田，则多由州、军、道长官兼管，兼职名见于记载的有营田大使、营田副大使、营田使、营田副使、营田判官、田曹参军事等，如韦凑拜太原尹兼节度支度营田大使。玄宗时，哥舒翰代王忠嗣为陇右节度支度营田副大使，知节度事。玄宗立，擢崔隐甫汾州长史，兼河东道支度营田使，迁洛阳令。大历初，张延赏除河南尹、诸道营田副使。大历初，张镒上奏某人为营田判官，得殿中侍御史，权知陇州行营留后事。开元十五年，朔方五城，各置田曹参军一员，阶品俸料一事已上，同军家判司，专知营田。
以上官职名中营田大使、营田副大使、营田使、营田副使的权利要稍大些。营田判官是营田使的下属官员，不仅判案，还要出使综理营田事务，是控制诸道营田、保证营田收入供应京师的主要官吏。田曹参军事品级同营田判官，专门执掌营田事务。营田官员的设置，有的以一州、一道为单位设置，有的是数州、数道合置；至于军中，则是根据军中人数而定。即诸军各置使一人，五千人已上置副使一人，一万人已上置营田副使一人。
再次就是基层管理组织也不同。
唐代屯田的最基层单位为屯，每屯的屯田面积大小不等，隶司农寺者，每二十至三十顷为一屯；隶州、镇、诸军者每五十顷为一屯。每屯都设有屯官，每屯主一人，屯副一人，五屯则署监及丞以统之。屯主、屯副，屯监、屯丞即为屯田最